地下空間是巨大而豐富的空間資源，科學(xué)合理地開發(fā)利用城市地下空間，是緩解人地緊張矛盾、提高城市空間資源利用效率、提升城市綜合承載能力、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要手段。

　　據(jù)江蘇省自然資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，江蘇省地下空間開發(fā)利用有良好的工作基礎(chǔ)，建設(shè)規(guī)模和建設(shè)水平總體位居全國前列，地下空間在城市發(fā)展的重要性日益凸顯，但同時(shí)也面臨著前瞻性不夠、系統(tǒng)性不足、利用效率較低等問題和挑戰(zhàn)。為此，近期江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》，立足江蘇發(fā)展實(shí)際，圍繞提升國土空間綜合利用效率和水平，推動(dòng)地上地下空間復(fù)合利用，從城市地下空間資源調(diào)查、空間規(guī)劃、權(quán)屬制度、規(guī)劃建設(shè)管理、安全利用等方面提出了系統(tǒng)性的指導(dǎo)意見。

　　《指導(dǎo)意見》明確要以促進(jìn)國土空間資源高效利用為目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)，堅(jiān)持因地制宜、分類引導(dǎo)，堅(jiān)持公共優(yōu)先、綜合利用，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與，加強(qiáng)城市地下空間科學(xué)利用、復(fù)合利用，逐步建立健全城市地下空間開發(fā)利用各項(xiàng)管理制度，充分發(fā)揮地下空間在拓展城市發(fā)展空間、增強(qiáng)城市綜合承載能力、保障基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行等方面的重要作用，為加快建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇提供空間支撐和要素保障。

　　《指導(dǎo)意見》提出要有序開展城市地下空間資源調(diào)查，著力解決當(dāng)前城市地下空間底數(shù)不清、權(quán)屬不明等突出問題。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，因地制宜編制完善城市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定開發(fā)利用目標(biāo)與戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排各類地下設(shè)施和項(xiàng)目布局。詳細(xì)規(guī)劃要落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)要求，明確具體地塊的地下空間規(guī)劃管控要求。地下空間要實(shí)現(xiàn)分層規(guī)劃和利用，優(yōu)先保障地下公共服務(wù)和公益性設(shè)施建設(shè)，緊密結(jié)合軌道交通、新區(qū)開發(fā)、舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)工作開展。尤其是要充分發(fā)揮城市軌道交通對(duì)地下空間開發(fā)的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，加強(qiáng)站點(diǎn)地區(qū)的地上地下空間規(guī)劃整合，促進(jìn)“立體樞紐”建設(shè)和土地綜合開發(fā)。要以加強(qiáng)地下停車設(shè)施建設(shè)為重要抓手，多措并舉加強(qiáng)城市停車治理，提高城市道路通行能力，著力改善步行、自行車出行環(huán)境。

　　《指導(dǎo)意見》細(xì)化明確了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定、有償使用、確權(quán)登記、權(quán)屬交易等具體政策要求。提出開發(fā)利用城市地下空間，應(yīng)當(dāng)依法取得地下空間建設(shè)用地使用權(quán)。各地可依據(jù)國土空間規(guī)劃設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，并納入土地有償使用合同或劃撥決定書。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等，均參照地表建設(shè)用地使用權(quán)資產(chǎn)配置相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。地下空間所涉建設(shè)用地使用權(quán)、建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)以及其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利可依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，登記后可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

　　《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要規(guī)范城市地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理，明確開發(fā)利用地下空間，應(yīng)當(dāng)符合土地有償使用合同或劃撥決定書約定，并依法辦理規(guī)劃和建設(shè)審批手續(xù)。任何單位和個(gè)人不得擅自開挖建筑底層地面，不得改變經(jīng)規(guī)劃審批確定的地下空間使用功能、層數(shù)和面積；確需改變的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)自然資源主管部門審批。不符合詳細(xì)規(guī)劃的，自然資源主管部門不予批準(zhǔn)。為促進(jìn)城市地下空間建設(shè)互聯(lián)互通，鼓勵(lì)豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向空間連通開發(fā)，提高地下空間整體利用效率。

　　《指導(dǎo)意見》高度重視地下空間安全使用和信息化管理，明確地下空間不得設(shè)置居住、養(yǎng)老、幼教、醫(yī)療病房、物業(yè)服務(wù)用房等功能，并進(jìn)一步規(guī)定了相關(guān)主體的安全使用責(zé)任。按照“誰投資、誰受益、誰維護(hù)”的原則，地下空間使用權(quán)人作為安全使用的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立健全安全管理隊(duì)伍和責(zé)任制度，做好地下空間及設(shè)施的日常管理、維護(hù)和更新，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變地下空間使用功能。各地要以業(yè)務(wù)融合、信息共享為導(dǎo)向，統(tǒng)籌建設(shè)城市地下空間管理信息系統(tǒng)，著力提高地下空間信息化管理水平。

　　《指導(dǎo)意見》還從加強(qiáng)城市地下空間項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理協(xié)同性角度出發(fā)，就規(guī)劃建設(shè)審批、項(xiàng)目互聯(lián)互通、人防與地下空間融合發(fā)展、部門協(xié)同、試點(diǎn)探索等方面提出工作要求，鼓勵(lì)有條件的城市率先開展地方性立法試點(diǎn)工作，全面探索地下空間開發(fā)利用機(jī)制創(chuàng)新，建立健全地下空間有償使用、權(quán)屬登記和產(chǎn)權(quán)交易制度。（戚軒瑜 趙雷）