12月1日起，新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》施行，對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故的單位可處以最低二十萬(wàn)元最高兩千萬(wàn)元的罰款。其中對(duì)彈性空間的規(guī)定引起廣泛關(guān)注。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)行政領(lǐng)域中，自由裁量可謂彈性十足，涉及的經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)的區(qū)間一般在十倍左右，多者可達(dá)百倍。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，如何管住自由裁量權(quán)中的“隨性之手”？

　　自由裁量的“彈簧”引質(zhì)疑 

　　行政法定義下的自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律事實(shí)確定的情況下，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的公平合理的原則，自行判斷行為條件，自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權(quán)力。通俗點(diǎn)講，就是行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員擁有一定程度自由處罰的權(quán)力。

　　記者采訪了解到，由于我國(guó)行政法規(guī)淵源較多，且各個(gè)規(guī)范之間水平差異較大，導(dǎo)致行政人員實(shí)行自由裁量的情況頻繁出現(xiàn)，且尺度不一。一般情況下，在經(jīng)濟(jì)處罰中，自由裁量所涉及的罰金區(qū)間，多為一至十倍，中間的差別可高達(dá)幾十倍甚至上百倍。

　　以《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》為例，第九十條規(guī)定“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的”，交通警察可以當(dāng)場(chǎng)對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)颂幘�告或者二十元以上二百元以下罰款，其處罰上限是下限的十倍。

　　除了針對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)處罰，針對(duì)企業(yè)的處罰數(shù)額更大，彈性也隨之拓展。比如，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，將境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置的，進(jìn)口屬于禁止進(jìn)口的固體廢物或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物用作原料的，由海關(guān)責(zé)令退運(yùn)該固體廢物，可以并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款。其經(jīng)濟(jì)處罰上限，是下限的十倍。

　　除了新修訂的安全生產(chǎn)法，高彈性的自由裁量，也屢屢在一些地方規(guī)章或條例中出現(xiàn)。比如，中部某省一地區(qū)，規(guī)定排污單位拒絕環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)檢查或者在被檢查時(shí)弄虛作假，可處三百元至十萬(wàn)元的罰款。

　　其實(shí)，在經(jīng)濟(jì)處罰之外，我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰條款繁多，行政處罰的適用條件也多種多樣。一些行政法規(guī)中，有“給予”“不予”“應(yīng)當(dāng)”“可以”“從輕”“從重”“單處”“并處”等措辭及相關(guān)條款。這些條款給了執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員進(jìn)行自由裁量的依據(jù)。

　　行政處罰中，“隨性之手”若隱若現(xiàn)

　　記者采訪了解到，由于自由裁量彈性大，加之各地執(zhí)法水平不一，導(dǎo)致同一行政領(lǐng)域的同一種違法行為，在不同地區(qū)所承擔(dān)的違法結(jié)果也不同，甚至同一個(gè)行政人員對(duì)同一種違法行為作出的行政處罰也不同。這引發(fā)了不少質(zhì)疑。

　　例如，道路交通安全法中“200元以下罰款或者警告”的條款在施行中遇到的質(zhì)疑就不少。有人認(rèn)為，這增大了交警當(dāng)場(chǎng)處罰的隨意性，“遇到熟人不罰或少罰，遇到不聽話、不順眼的就多罰，想罰多少就罰多少。”

　　在針對(duì)企業(yè)違法行為的行政處罰中，自由裁量的彈性也很大。記者查閱水污染防治法發(fā)現(xiàn)，對(duì)于造成水污染的企事業(yè)單位，行政處罰方式主要有限期改正、罰款、停產(chǎn)整頓、停業(yè)關(guān)閉、移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任等。執(zhí)法人員可利用這些條款做“不同文章”。

　　廣西同望律師事務(wù)所律師龔振中指出，對(duì)涉事污染企業(yè)行政處罰有很多自由裁量的空間。比如環(huán)保部門在處罰時(shí)，有“可以報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)責(zé)令關(guān)閉”“百分之五十以下的罰款”等多種方式可供選擇。而在實(shí)際執(zhí)法中，因?yàn)樯媸缕髽I(yè)對(duì)地方政府的財(cái)稅、就業(yè)貢獻(xiàn)等其他因素，個(gè)別環(huán)保主管部門往往會(huì)“放寬尺度”。

　　有業(yè)內(nèi)人士指出，近年來(lái)，不少嚴(yán)重環(huán)境污染事件中，一些礦老板懼怕停產(chǎn)或關(guān)閉，往往“用錢解決問(wèn)題”。這導(dǎo)致個(gè)別環(huán)保主管部門在處罰時(shí)會(huì)“手頭略松”，本該停產(chǎn)的企業(yè)，卻罰款幾十萬(wàn)元了事，行政處罰也很難起到應(yīng)有的效果。

　　如何規(guī)范自由裁量

　　專家表示，目前大量的行政自由裁量行為，缺乏可量化的尺度。這主要是指一些定性的標(biāo)準(zhǔn)，如“一般”“較大”“重大”“特大”，再如“情節(jié)輕微”“情節(jié)嚴(yán)重”等，在具體量化方面較為缺乏。這都有可能導(dǎo)致權(quán)力的尋租空間擴(kuò)大。

　　北京律師余學(xué)軍認(rèn)為，目前我國(guó)行政法規(guī)尚不成熟，各地對(duì)自由裁量的相關(guān)規(guī)定有待完善，將自由裁量的相關(guān)司法條款量化、精確化，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求和趨勢(shì)。

　　西南政法大學(xué)行政法學(xué)院院長(zhǎng)譚宗澤表示，近年來(lái)學(xué)術(shù)領(lǐng)域和行政管理部門都對(duì)自由裁量做了大量的研究，一些行政部門甚至已經(jīng)制定了行政裁量基準(zhǔn)，指導(dǎo)自由裁量的實(shí)踐效果明顯。

　　“自由裁量，應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定下的裁量。在制度建設(shè)上，要進(jìn)一步完善對(duì)行政領(lǐng)域自由裁量行為的相關(guān)規(guī)定，盡量對(duì)其量化，尤其在金錢和自由罰方面。既要保障執(zhí)法手段充分、授權(quán)充分，也要設(shè)置一定的裁量空間和范圍。”譚宗澤說(shuō)，強(qiáng)化對(duì)行政領(lǐng)域自由裁量監(jiān)督，在充分發(fā)揮司法手段的同時(shí)，更要充分發(fā)揮公眾的力量。