開欄語

　　2013年2月23日,中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平總書記作了重要講話,深刻闡述了依法治國的重大意義,對全面推進依法治國提出了系統(tǒng)、明確的要求。習近平總書記強調(diào),全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。我們要全面貫徹落實黨的十八大精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導,全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè),不斷開創(chuàng)依法治國新局面。

　　近年來,全國人大及其常委會、地方有立法權(quán)的人大及其常委會在加強科學立法方面不斷探索,取得明顯成效。法制日報在中國法學會立法學研究會的支持下,從今天開始推出“地方科學立法實例”專欄,報道地方人大及其常委會在科學立法方面的探索和實踐,今天刊發(fā)這一專欄的第一篇。

　　□地方科學立法實例

　　高建新

　　2011年3月24日,江蘇省十一屆人大常委會第二十一次會議通過《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》,這是我國第一部新型農(nóng)村合作醫(yī)療地方性法規(guī)。該法規(guī)對新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資機制的建立、基金的使用和監(jiān)管機制、相關(guān)機構(gòu)職責、參加人的范圍和待遇等方面均作了詳細具體的規(guī)定。這部地方性法規(guī)在國家尚無統(tǒng)一立法的情況下,開創(chuàng)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的先河,成為我國各地逐步實現(xiàn)依法規(guī)范新型農(nóng)村合作醫(yī)療的開始。

　　立法背景

　　農(nóng)村合作醫(yī)療是一項具有中國特色的農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度,其建設(shè)成效被世界衛(wèi)生組織贊譽為“世界上成功解決農(nóng)民醫(yī)療保障問題的唯一典范”。江蘇是我國農(nóng)村合作醫(yī)療的主要發(fā)源地,在農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立發(fā)展過程中,積累了豐富的實踐經(jīng)驗。2003年,江蘇開始新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點,到2005年,已在全國率先實現(xiàn)“全覆蓋”目標。據(jù)統(tǒng)計,截至2010年底,江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療參加人數(shù)為4384萬人,人口參加率穩(wěn)定保持在95%以上,各級定點醫(yī)療機構(gòu)兩萬多家(含農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務站)。經(jīng)過近八年多時間的實踐,江蘇新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)形成了較為完整的制度框架和有效的運行機制。

　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行,大大地改善和保障了廣大農(nóng)村居民的醫(yī)療服務,但是推行過程中也出現(xiàn)了一些情況和問題,主要表現(xiàn)為:一是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,部分地方新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金籌措存在一定的困難和問題；二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金總量日益龐大,如何管好用好基金的問題凸顯出來；三是定點醫(yī)療機構(gòu)服務水平有待提高；四是新型農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)管力量比較薄弱。這些問題的核心是新型農(nóng)村合作醫(yī)療以行政推行為主,缺乏法律法規(guī)保障,沒有以法律法規(guī)的形式來確定它的地位及運行模式。

　　立法難點

　　在沒有全國性的上位法提供立法依據(jù),也沒有其他省市新型農(nóng)村合作醫(yī)療地方立法經(jīng)驗可借鑒的情況下,江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例的制定和出臺,困難是避免不了的。如在征求意見過程中,有的部門提出,鑒于國務院正在依據(jù)社會保險法制定《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》,建議暫緩立法。對此,江蘇省政府法制辦高度重視,經(jīng)與省人大常委會法工委、省人大科教文衛(wèi)委反復溝通,并及時向國務院法制辦了解國家相關(guān)立法進展情況,最終確定還是按照原定的立法計劃執(zhí)行為宜。在審核過程中,主要涉及以下幾方面問題:

　　一是建立了新的管理體制,回應了如何管理的問題。根據(jù)有關(guān)規(guī)定和各方面的意見,條例對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會、監(jiān)督委員會以及經(jīng)辦機構(gòu)等作了具體明確的規(guī)定。

　　二是穩(wěn)妥地處理好制度銜接問題。目前,基本醫(yī)療保障體系的基本格局是“3+1”(即城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助)。為適應改革的需要,做好不同基本醫(yī)療保障制度之間的銜接,經(jīng)綜合各方面的意見,條例明確:縣級以上地方人民政府應當通過提高籌資水平和保障待遇、探索資源整合等措施,推進基本醫(yī)療保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；縣級以上地方人民政府應當根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療與其他基本醫(yī)療保險之間的制度銜接。衛(wèi)生、人力資源社會保障等有關(guān)部門應當加強協(xié)調(diào)配合,做好不同醫(yī)療保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作,并為參加人提供便利。同時,靈活處理制度保障人群問題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參加對象是農(nóng)村居民。有的部門提出,目前農(nóng)村人口流動較為頻繁,應當允許非本籍戶口的外來常住人員、回農(nóng)村居住的大學畢業(yè)生、復員退伍軍人等參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。考慮到各地情況不同,以及統(tǒng)籌地區(qū)財政補貼政策落實現(xiàn)狀,條例規(guī)定:農(nóng)村居民因就學等原因戶口遷出本地,現(xiàn)又回到原籍居住,未參加或者停止參加其他基本醫(yī)療保險的,可以參加原戶籍所在地統(tǒng)籌地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)居民和其他人員,按照縣級以上地方人民政府的規(guī)定,參加當?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療或者其他基本醫(yī)療保險。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療上一個繳費期至下一個繳費期之間出生的嬰兒、退役的士兵,可以參加當年度的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。四是以精細的規(guī)定避免制度之間的縫隙。為防止流動就業(yè)等人員在選擇參加不同基本醫(yī)療保障制度時出現(xiàn)重復參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療、重復享受待遇的現(xiàn)象,條例明確:按照規(guī)定已經(jīng)參加其他基本醫(yī)療保險的人員,不參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療,其家庭其他成員仍可以按照規(guī)定參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；已經(jīng)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人員,需要參加其他基本醫(yī)療保險的,其本人應當于下一年度退出新型農(nóng)村合作醫(yī)療。同時,規(guī)定參加人憑醫(yī)療機構(gòu)出具的原始票據(jù)補償費用。

　　三是確立了籌資動態(tài)增長機制和鼓勵使用基金的導向。經(jīng)綜合考慮各方面的意見,條例作了原則性規(guī)定:統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應當建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與基本醫(yī)療需求相適應,以政府補助為主、參加人合理負擔的籌資動態(tài)增長機制。具體辦法由省衛(wèi)生行政部門會同財政等部門制定,報省人民政府批準。條例規(guī)定:使用新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金應當遵循以收定支、略有結(jié)余的原則。同時,具體明確了基金結(jié)余的最高比例,超過最高比例時要進行再次補償。條例還規(guī)定:新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金實行收支兩條線管理,專戶存儲、單獨建賬、�？顚Ｓ�,不得用于參加人醫(yī)藥費用補償以外的任何支出,不得用于任何形式的投資。

　　立法效果

　　《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》通過后,全省各地認真貫徹實施,切實加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè),管理運行機制日趨完善,主要指標績效良好,農(nóng)民群眾廣泛得益受惠,制度目標基本實現(xiàn)。條例實施后,江蘇省建立起以政府補助為主、群眾合理負擔的籌資機制,新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標準已從2003年的人均不低于30元提高到2012年的人均300元,其中政府補助從人均不低于20元提高到人均不低于240元。農(nóng)村地區(qū)住院利用率由2003年的不足3%提高到2011年7.51%,全省累計有3.29億人次得到新型農(nóng)村合作醫(yī)療門診和住院補償,累計補償支出455億元；另一方面,參加人員補償待遇穩(wěn)步提升。2011年,全省住院費用政策補償比達到70.75%。據(jù)省社情民意調(diào)查中心調(diào)查反映,農(nóng)村居民對省政府農(nóng)村新五件實事的評價中,對新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作表示滿意和比較滿意的位于各項實事工作第二位,對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的滿意度達到95%以上�！�(作者單位:江蘇省人民政府法制辦公室)